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Rénover en profondeur nos institutions pour redonner du souffle à la démocratie
La réforme des institutions peut être perçue dans un premier temps comme un gadget ou une préoccupation secondaire à côté des difficultés économiques et sociales de nos concitoyens ou des enjeux écologiques et éthiques de notre monde. Le PS a néanmoins vocation à porter un tel débat, et pas uniquement parce que d’autres formations ont tactiquement décidé de s’en emparer. De plus en plus de Français ont compris que de nos institutions, c’est-à-dire des « cadres de l’action politique », dépendaient la qualité, la rapidité et même l’efficacité financière de l’action politique elle-même. Ils admettent aussi que notre pays traverse actuellement une crise de confiance politique suffisamment aiguë pour que de profonds changements constitutionnels soient envisageables.
Parmi les écueils à tenter d’effacer, citons :
- l’occultation du débat de fond par les ambitions personnelles ;
- la dilution voire l’absence de responsabilité au sens politique et juridique, au sommet de l’Etat ;
la représentativité limitée d’un certain nombre d’assemblées élues et le caractère peu démocratique de certaines institutions, flagrant au regard du contraste qui existe entre les pouvoirs qui leur sont attribués, la faiblesse des contrôles citoyens qui s’exercent sur elles et leur mode de composition (nomination ou suffrage indirect) ;
le cumul numérique et chronologique des mandats et parallèlement, la mise à l’écart de la représentation politique de larges portions de la population femmes, jeunes, ouvriers et employés, salariés du secteur privé, minorités… En même temps qu’ils donnent l’impression que le pouvoir est accaparé par une caste coupée du peuple, ces éléments reflètent l’absence d’un statut sécurisant pour les élus, et l’impossibilité pour beaucoup d’entre eux de concilier dans la qualité le travail de fond et la disponibilité attendus ;
la multiplication des strates territoriales, la pratique systématique des financements croisés, auxquelles s’ajoute la valse des récents transferts de compétences – « montants » ou « descendants », vers l’UE, les collectivités locales traditionnelles et les intercommunalités. Le rôle de chaque territoire et l’utilité des élus sont ainsi mal perçus par des citoyens dont l’information, la consultation et les possibilités d’agir restent par ailleurs très en deçà de leur « désir de politique ».
Propositions :
A. Modifier en profondeur l’architecture des pouvoirs de la République :
A1. En finir avec la dyarchie de l’exécutif et la tyrannie de la « stature présidentielle », en instaurant un régime primo-ministériel. Le projet de fond et la capacité à animer, créer et exprimer collectivement ce projet doivent l’emporter sur le « casting » médiatique que devient l’élection présidentielle. Qui plus est, un 1er Ministre resterait responsable devant l’assemblée et donc, pas à l’abri de devoir quitter le pouvoir avant la fin d’un mandat si la représentation nationale le décide.
- Le Premier Ministre prendrait les pouvoirs : de dissolution de l’assemblée nationale (en aurait seul l’initiative même si formellement c’est le Président de la République qui la prononcerait à sa demande ; de nomination et de révocation des membres du gouvernement ; de négociation et de signature des traités, de représentation de la France à l’étranger ; de chef des armées ; de nomination des hauts fonctionnaires civils et militaires ; de déclenchement d’un referendum.
- le Président de la République, toujours élu au suffrage universel direct pour 5 ans, ne serait plus un « chef sur son piédestal » mais deviendrait « le lien privilégié des Français avec le pouvoir », pouvoir qu’il ne détiendrait plus au sens exécutif mais dont il conserverait la capacité à intervenir très concrètement dans le débat politique. Il resterait le « garant des institutions » mais serait davantage celui de l’impartialité et de l’efficacité de l’Etat. Il nommerait le Premier Ministre en tenant compte de la composition du Parlement et de l’indication d’une éventuelle motion de censure « constructive », même si le 1er Ministre resterait à investir par l’Assemblée Nationale. Il présiderait le Conseil des Ministres avec possibilité de lui soumettre toute question. Il pourrait soumettre au Conseil Constitutionnel tout décret ou ordonnance pris en Conseil des Ministres, pourrait demander avant promulgation d’une loi – sans que cela lui soit refusé – une nouvelle délibération par l’Assemblée Nationale. Il pourrait demander officiellement au 1er Ministre l’organisation d’un referendum. Il resterait informé des négociations internationales et des questions de défense nationale, ratifierait les traités, accréditerait les ambassadeurs. Le droit de grâce demeurerait le sien, mais contresigné par le Premier Ministre et le Garde des Sceaux.
A2. Améliorer la représentativité de la principale chambre, l’Assemblée Nationale, tout en maintenant la « gouvernabilité du pays ». Cela nécessite l’adoption d’un mode de scrutin original, panachant « uninominal majoritaire », « proportionnelle » et « prime au vainqueur ». Pour un nombre de députés qui resterait de 577 (question de capacité du lieu !!), il y aurait 3 modes de désignation. 457 députés d’un 1er groupe seraient comme aujourd’hui élus à la majorité à 2 tours, sur des circonscriptions un peu plus larges qu’aujourd’hui, représentant une population quasiment identique d’environ 130000 habitants (quitte à ce que ces circonscriptions ne recoupent plus les limites départementales). 80 députés d’un 2ème groupe seraient élus à la proportionnelle nationale d’après les scores de chaque formation au 1er tour, et choisis dans l’ordre sur une liste nationale du parti comptant 120 candidats. Cette liste permettrait entre autres de faire émerger des candidats de valeur autrement qu’en les parachutant dans des circonscriptions moins difficiles. 40 députés d’un 3ème groupe seraient octroyés comme « prime au vainqueur » au parti ou la coalition (telle qu’elle aurait été annoncée avant la campagne officielle) arrivant en tête en sièges (uninominaux + proportionnels) à l’issue du 2ème tour. Ces 40 députés seraient choisis dans les mêmes conditions que les sièges à la proportionnelle, c’est-à-dire sur les mêmes listes de 120 candidats. Dans le cas d’une coalition, ces 40 sièges de « prime au vainqueur » seraient répartis au prorata du score de 1er tour de chacun des partis membres de cette coalition. Ces 40 sièges compenseraient les effets négatifs de la proportionnelle en permettant aux coalitions « républicaines » de gouverner avec une majorité absolue, sans entrave ni de l’autre camp ni des extrêmes.
Voici une simulation sur la base d’une victoire de l’ex-Gauche plurielle, avec des extrêmes aussi puissants qu'aujourd'hui, et pour prouver la fiabilité du système, une Droite qui malgré sa défaite en voix obtiendrait tout de même plus de sièges au scrutin uninominal :
EXG |
Gauche |
dont PS |
dont Verts |
dont MRC |
dont PCF |
dont PRG |
Droite
|
EXD | |
Scores nationaux 1er tour |
11% |
36% |
20 % |
7 % |
4 % |
3 % |
2 % |
34% |
19% |
Sièges uninominaux (457) |
0 |
224 |
180 |
3 |
5 |
20 |
15 |
229 |
4 |
Sièges proportionnels (80) |
9 |
29 |
16 |
6 |
4 |
3 |
1 |
27 |
15 |
Sièges "prime au vainqueur" (40) |
0 |
40 |
22 |
8 |
5 |
3 |
2 |
0 |
0 |
Total sièges (577) |
9 |
293 |
218 |
17 |
14 |
26 |
18 |
254 |
19 |
Part de l’assemblée |
1,5 % |
50,7 % |
37,7 % |
2,9 % |
2,4 % |
4,5 % |
3,1 % |
44,0 % |
3,3 % |
Une telle réforme irait de pair avec l’abaissement à 10 députés du seuil nécessaire à la constitution d'un groupe parlementaire…
A3. Le Sénat, dont n’émanerait pas le gouvernement et qui ne le censure pas, pourrait devenir une « assemblée des opinions et des territoires », une fois élue au suffrage universel direct pour 5 ans à la proportionnelle régionale intégrale. Sa capacité de nuisance actuelle n’existerait plus puisque l’Assemblée pourrait déterminer seule, en deuxième lecture, l’écriture d’une loi organique.
A4. Augmenter concrètement et dignement les pouvoirs de l’Assemblée Nationale...
a. ... en les étendant à l'ensemble des sujets politiques. Elle doit être tenue informée des négociations internationales, et son vote majoritaire doit devenir nécessaire pour la ratification des accords de défense et la prolongation d’un engagement armé. Toute résolution de politique européenne ou internationale votée à la majorité de ses membres doit être considérée comme un mandat de négociation à l’adresse de l’exécutif. L’actuel article 34 de la Constitution doit être modifié pour déplacer la « frontière » entre les domaines législatif (qui relève de la loi, donc de l’Assemblée) et réglementaire (qui peut être fixé par décret), afin que le premier englobe entre autres la fixation du taux des prestations sociales.
b. ... en respectant sa souveraineté. L'Assemblée a vocation à fixer elle-même 25% de son ordre du jour, avec comme minimum 1 jour par semaine d’examen prioritaire des propositions de loi d’origine législative. Le gouvernement peut être contraint à une consultation préalable des députés avant le dépôt d’un projet de loi, et à une présentation de ses projets de loi en séance plénière tels qu’ils ont été modifiés par les amendements votés en commission. Les députés doivent être autorisés à soumettre des amendements augmentant les dépenses ou baissant les recettes de l’Etat. L'ordonnance de janvier 1959 qui permet au gouvernement de ne pas respecter les termes du budget voté par l’Assemblée doit être abrogée. L’usage du « vote bloqué » et du « 49-3 » doit être limité à la validation finale des budgets de l’Etat et de la Sécurité Sociale, qui restent indispensables pour gouverner et faire fonctionner l’administration. Il serait indispensable d'inscrire dans la Constitution l’obligation pour l’Etat de publier les décrets d’application des lois dans un délai inférieur à 4 mois à compter du vote de l’Assemblée, ou de rassembler les voix de 2/3 de ses membres pour voter des lois relatives aux modes de scrutin et aux circonscriptions électorales.
c. ... en rendant son travail plus efficace et son champ d'investigation plus large. Le nombre des commissions permanentes de l'Assemblée devrait être augmenté (de 6 à 10) et leur contour précisé de manière à les adapter à la répartition du travail législatif et les rapprocher des principaux découpages ministériels, leurs débats étant rendus publics. Ces commissions seraient autorisées à convoquer tout agent de l’Etat ou à mobiliser des services ministériels pour expertise sans l’autorisation du gouvernement ; il faudrait aussi étudier la possibilité de leur confier le vote de textes techniques sauf si au moins un dixième des députés s’y oppose. Il faut aussi donner à l'Assemblée la possibilité de ré-examiner a posteriori les décisions prises par ordonnances, d'auditionner publiquement (à l'initiative d’au moins 60 députés) un membre du gouvernement ou un haut fonctionnaire, et dans ce cas-ci si c’est 15 jours après sa nomination, de voter éventuellement une résolution défavorable qui vaudrait démission d’office.
d. ... en domestiquant ses travers les plus nuisibles. Le dépôt d’amendements serait limité à une stricte correspondance avec le sujet traité, le temps de parole de chaque groupe étant aussi restreint à l’évocation d’un nombre précis d’amendements. Les signataires d’une motion de censure devraient être obligés, pour la déposer, de proposer un même nom pour un nouveau Premier Ministre. En doublant la durée de la séance télévisée des « questions au gouvernement » mais aussi en la « rationnalisant », on pourrait obliger les députés à fournir le sujet de leur intervention au gouvernement 3 heures à l’avance, limiter dans le temps de la première réponse du gouvernement, autoriser l’auteur de la question à commenter la réponse faite durant 1 minute avant une brève clôture de l’échange par le ministre.
A5. Conseil Constitutionnel : en modifier la composition, la saisine & le mode d’intervention. Pour éviter un blocage "politicien" de certaines lois par cette structure, son intervention serait repoussée après la promulgation de la loi (sauf pour les lois organiques ; il y aurait donc un contrôle a posteriori) car ce n’est pas au moment de sa conception qu’une loi peut porter atteinte aux droits fondamentaux, mais lors de son application. La contrepartie serait que tout citoyen qui puisse saisir le Conseil Constitutionnel. Les 9 membres élus par tiers pour 9 ans non renouvelables le seraient sur proposition du Président de la République, et par l’Assemblée Nationale aux 2/3 de ses membres. Cette large majorité exigée garantirait la désignation de personnalités dont la qualité et la rigueur sont reconnues au-delà de leur propre camp. Enfin, les décisions du Conseil seraient motivées - ce qui n'est pas le cas aujourd'hui ! - et des voies dissidentes pourraient s’y exprimer aussi.
- B. Faciliter la participation des citoyens dans le cadre d'une démocratie représentative rénovée :
B1. ... en rendant possible le vote par procuration sans justification.
B2. ... en donnant le droit de vote aux résidents étrangers extra-communautaires dès 5 ans de résidence légale et continue dans notre pays, à toutes les élections infra-nationales.
B3. ... en fixant l’éligibilité à 18 ans pour tous les mandats électifs
B4. ... en donnant aux minorités politiques des collectivités locales de vrais moyens d’existence, d’identification, d’expression et d’action, ce qui passe par de multiples aménagements.
a. La disparition des scrutins municipaux à panachage individuel actuellement en vigueur dans les plus petites communes, au profit de scrutins à listes bloquées, pour que les électeurs puissent apprécier et distinguer les projets au-delà des personnalités candidates.
b. L’élection au suffrage universel direct dès 2008 des conseils intercommunaux. S'agissant de ces élections municipales et intercommunales*, et c'est un troisième point important, elles devront à la fois assurer la gouvernabilité de ces structures par l’équipe arrivée en tête au 2ème tour et une meilleure représentation des équipes minoritaires. La « prime majoritaire » de 50% des sièges attribuée reste un bon principe. En revanche, plusieurs aménagements sont à inventer pour la répartition des 50% de sièges attribués à la « proportionnelle ». 1°) Le calcul se ferait sur la base du score du 1er tour pour les listes ayant recueilli plus de 5% des suffrages, ce qui éviterait une sous-représentation des listes arrivées troisièmes ou plus loin, et qui sont aujourd'hui obligées, pour être représentées, de se maintenir sans chance de l'emporter mais avec la certitude d'être victimes d'un vote utile de leurs propres électeurs qui souhaitent au second tour trancher qui sera leur maire. 2°) Pour laisser plus de place aux équipes minoritaires, l'équipe finalement victorieuse ne disposerait de « sièges proportionnels » que pour la part de son score du premier tour dépassant 35%. 3°) Ce dispositif donnerait aux équipes arrivées troisièmes ou plus loin le choix de se retirer ou de se maintenir au second tour si elles ont réuni plus de 10% des suffrages exprimés, mais interdirait toute fusion entre les deux tours, même si une alliance programmatique annoncée entre les deux tours et une gestion commune par la suite en cas de victoire restent tout à fait possibles.
c. L'adoption d'un règlement intérieur de la collectivité en début de mandat deviendra obligatoire et non plus facultative. Ce dernier doit prévoir des modalités satisfaisantes pour tous les groupes de l’assemblée concernée en matière d’horaire de réunions et d’information préalable. Pour les séances plénières, la loi devra porter à 10 jours au lieu de 5 le délai de convocation et ce délai devra s’appliquer aussi à la communication de l’ordre du jour, des textes prévus pour les délibérations et des documents permettant d’apprécier finement chaque point et d’information. Chaque groupe minoritaire d’un Conseil municipal ou d’une intercommunalité, se verra octroyer, en-dehors des frais de fonctionnement de groupe prévus par la loi, une indemnité dont le montant correspond au plafond légal de l’indemnité d’un maire-adjoint ou d’un vice-président d’intercommunalité. Il s’agit d’un outil indispensable pour donner à ces minorités les moyens d’une présence et d’une implication susceptible de renforcer les possibilités d’alternance.
d. Les minorités devront systématiquement être membres des commissions les plus sensibles (chargées des attributions de marchés publics, de logements), et disposer à leur demande des salles publiques de leur choix y compris hors période électorale.
e. Les décisions en matière d’aménagement et d’urbanisme autres que les attributions de permis de construire pour des opérations de moins de 5 logements, devront être du ressort des assemblées compétentes et non plus du seul Maire par exemple.
· C. Faire émerger une démocratie directe et participative :
C1. ... en créant à l’échelon national et pour chacun des niveaux de collectivités, des droits d’interpellation et de pétition des citoyens. L’inscription d’un point à l’ordre du jour de l’assemblée concernée avec lecture de la demande ou audition publique de signataires serait automatique à partir d’une mobilisation de 10% des électeurs inscrits pour une commune ou une intercommunalité, 8% pour une région et 5% dans le pays. L’organisation d’un referendum serait elle aussi automatique dès lors qu’elle ferait l’objet d’une demande par le double de ces pourcentages.
C2. Le champ et les modalités du referendum « d’initiative politique » doivent être étendus à tous les domaines de compétences des territoires concernés et à des questions ouvertes à options multiples.
· D. Stopper le cumul des mandats et fonctions :
D1. Compte tenu de la lourdeur du travail « délibératif », de la taille ou du poids démographique des circonscriptions et des relations à renforcer entre ces élus et la population, aucun cumul de mandat ne doit pouvoir être autorisé à un parlementaire, à un élu des « collectivités intermédiaires » (actuellement Région et Département) et à un membre d’un exécutif communal ou intercommunal important (maires de communes ou présidents d’intercommunalités > 20000 habitants, adjoints ou vice-présidents au-delà de 100000 habitants. Le « contact des réalités du terrain » ne justifie même pas la conservation d’un mandat de simple élu local : 1°) cela peut être interprété comme l’expression d’un favoritisme géographique au sein de la circonscription d’élection, 2°) un bon élu à mandat unique aura naturellement plus de temps pour s’informer des réalités locales en étant au contact des élus, des entreprises, des associations, du peuple à travers ses déplacements, ses réunions, ses permanences, 3°) l’émergence de personnalités locales est un enjeu qui exige que le « grand élu » s’efface de la scène locale au moment où il accède à un autre mandat.
D2. Un membre du gouvernement doit démissionner de tout mandat électif.
D3. Aucun mandat ne peut être détenu plus de 3 fois ou 15 années consécutives.
· E. Créer un statut de l’élu :
E1. ... qui indique qu’un membre du gouvernement, un parlementaire, un président de collectivité intermédiaire, le maire d’une commune ou le président d’une intercommunalité > 100000 habitants, doivent renoncer à exercer toute profession durant leur mandat ou fonction ;
E2. ... qui tient compte – entre autres – du précédent point pour aligner les rémunérations liées aux mandats et fonctions politiques.
ð Les membres du gouvernement, les parlementaires, les présidents de collectivité intermédiaire, les maire de communes ou les présidents d’intercommunalités > 100000 habitants percevraient tous 4000 € (valeur 2006) nets mensuels et « personnels », auxquels s’ajoutent pour le parlementaire 3000 € destinés à couvrir certains frais de secrétariat, de déplacements locaux et d’achat ou location de bureaux de permanence dans leur circonscription. Ce montant traduit une baisse pour les membres du gouvernement mais la possibilité pour eux de disposer d’un logement de fonction et de l’intendance d’un ministère ne justifie pas d’indemnités supérieures.
ð Les autres membres de collectivités intermédiaires, les maire de communes ou les présidents d’intercommunalités de 20000 à 100000 habitants, ainsi que les adjoints ou vice-présidents au-delà de 100000 habitants, percevraient tous 3000 € nets mensuels, et 4000 € nets mensuels s’ils cessent entièrement l’exercice de leur profession durant le mandat.
ð Les autres élus locaux membre d’un exécutif verraient leur rémunération varier en fonction de la population de leur structure d’élection (seul critère local à maintenir) mais aussi de leur maintien ou non en activité professionnelle.
E3. ... qui garantisse à ces élus, durant la totalité de leur période élective, un maintien dans leurs droits et dans leurs organismes de Sécurité Sociale tels qu’existant avant leur prise de fonction ou, si leur rémunération élective est plus favorable, une constitution de droits à hauteur de celle-ci.
E4. ... qui instaure des possibilités de « réintégration choisie » dans la vie professionnelle pour les élus n’ayant pas atteint l’âge de la retraite : soit le maintien de leur rémunération jusqu’au montant de celle du mandat pendant un an et la possibilité de passer tout concours de la fonction publique durant cette période, soit la réintégration dans l’entreprise si c’est possible, soit le versement en fin de mandat non-reconduit d’une somme forfaitaire équivalente à huit mois d’indemnités.
E5. ... qui développe la formation « politique » (des élus… mais aussi des futurs candidats), la formation « des politiques » (même hors du champ politique, en vue d’une reconversion), et fasse de l’Etat le « payeur final » de ces sessions de formation (partiellement pour les candidats finalement non-élus), dans la limite de 25 journées par élu et par mandat. C’est un des aspects-clés de la démocratisation de l’accès aux responsabilités.
· F. Harmoniser les calendriers électoraux et revoir les modes de scrutin :
F1. Unifier la durée de tous les mandats à 5 ans, et prévoir qu’une dissolution de l’Assemblée Nationale ne modifie pas le calendrier des élections nationales. Profiter de cette réforme pour instaurer, éventuellement après une période de transition, un « rythme électoral » régulier : élections nationales les années en 7 et en 2, élections locales et régionales en 8 et en 3, élections européennes en 9 et en 4
F2. Appliquer le scrutin municipal tel que modifié plus haut à l’échelon régional, et à l’échelon départemental tant qu’il subsistera.
· G. Compétences, territoires, strates administratives : pour une refonte
G1. ompléter le maillage intercommunal du territoire en vue des élections de 2013
G2. La suppression du département est à envisager à l’horizon 2018, avec les précautions suivantes :
ð Le transfert des compétences départementales aux échelons les plus pertinents : aux régions les routes à grande circulation, le développement économique et culturel, les transports collectifs interurbains ; aux intercommunalités les collèges, l’aide sociale, le logement, la voirie secondaire…
ð l’obligation pour les régions d’organiser une présence de leurs services, même réduite en effectifs ou associée à une autre collectivité, dans chaque intercommunalité - devenue l’échelon inférieur.
ð l’aide exceptionnelle de l’Etat pour améliorer les liaisons entre les capitales régionales et leurs plus lointaines périphéries (notamment en PACA, Rhône-Alpes, Midi-Pyrénées, Aquitaine).
par Fabrice MAUCCI, Gérard ESTURILLO et Gwenaëlle HERGOTT
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